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以街道为重心的城市管理综合行政执法研究

作者: admin 来源: 未知 时间: 2016-05-18 阅读: 在线投稿

中文摘要:

随着社会主义市场经济的建立和发展,以及改革开放的不断深入和城市现代化建设的迅速发展,街道办事处的地位和作用发生了深刻的变化,街道办事处在深化改革,促进地区三个文明建设中所起的作用也越来越大。虽然城市街道管理体制也经历过调整和改革,但现有的管理体制已不能完全适应时代的要求,暴露出诸多的问题,街道管理体制改革己成为当今社会的热点问题,探索改革街道基层管理体制,是摆在当前政府面前的重大现实课题。
进入二十一世纪以来,随着我国经济和城市建设的快速发展,深圳这些年城市建设超常规发展,市容市貌大为改观,相对而言,城市管理主要服从于城市建设的发展,并受制于城市建设的水平而起点较低。当深圳的城市形态、结构、布局、装备水平发生根本性变化之后,城市管理的矛盾日益显现出来,“建管并举,重在管理”成为城市发展的主题。随着城市基础设施建设的进一步完善,“管理为主”应成为城市工作的重点。如何努力把开展综合执法同转变政府职能、创新行政管理体制相结合,为政府机构改革摸索经验,真正建立决策与执行、处罚与技术检验相分离的新的行政体制,以杜绝“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化”的弊端,保证政府决策科学、执法公正和运转高效。
本文第一章阐明了此研究的选题背景及选题意义,对国内外的研究现状进行了文献综述,并说明此研究中所用到的研究方法。第二章内容阐述了深圳市实行城市管理综合行政执法的可行性和必要性。第三章分析了目前深圳市城市管理行政执法中存在的问题。根据存在的问题,第四章分析了之所以存在这些问题的主要原因。第五章和第六章分别探讨了目前深圳市为了深化城市管理综合行政执法而采取的可选择模式和消除问题的相关对策。

关键字:

城市管理;综合执法;研究;
 

Abstract:

Since socialism market economy was built and developed, Also, The deep reformation and the fast developing of modern city construction, Community offices are taking more and more important action in developing city construction. Although the community system of city had ever been adjusted and improved in the past, current management system still cannot adapt completely the demands of developing city. Reformation of community management system has been thought as hot problem in current society. It is the important reality subject which our government is facing on that is reformation of community management system.
Since 21st century, the development of city construction in Shenzhen has been superb as our national economy and city construction is developing rapidly, city appearance also has improved greatly; and in a relative way, urban management begins in a lower starting point, because it is mainly subjects to the development of city construction, and is restricted by the level of city construction. The contradiction of urban management shows up increasingly, after city appearance, structure, layout and facility level have changed fundamentally. "Management collocates with construction, emphasizing on management" becomes the theme of city development. "Main on management" is the emphasis of city works with the further development of city infrastructure facility construction. How to carry out comprehensive law execution combines with how to change government function and innovation of administrative management system, it will grope experiences of government institution reform, set up a new administrative constitution along with separation between decision-making and execution, between punishment and technical verification, to stop the demerit of "departmental  government  power,  benefit-oriented  department  power,  profitable examination and approval, sophisticating the way of examine and approve”, to assure scientific government determination, the equity of law execution and proficiency of operation.
Chapter one expounds on the background and significance of this topic, and we conducted a study of the literature reviewed, and the research methods which this study used. The chapter two explains the feasibility and need of the Shenzhen urban management integrated implementation for law enforcement. The chapter three expounds on some issues during the management of the administrative and law enforcement in Shenzhen City. Under the existing problems, the fourth chapter analyses the main reasons for these problems. Chapters Five and six, respectively, explore the current comprehensive management of the law enforcement mode of Shenzhen City in order to deepen and the option to eliminate problems related countermeasures.

Key Words:

Urban Management; Comprehensive Enforcement; Research;

第一章 绪论

1.1 研究背景和意义

1.1.1研究背景

1996年颁布《中华人民共和国行政处罚法》,其中第16条规定:“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这就确立了行政执法和相对集中行政处罚权制度。根据国法函[2000]8号《国务院法制办公室关于在广东省深圳市开展城市管理综合执法试点工作的复函》、国务院办公厅2000年9月8日国办发[2000]63号文《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、2002年8月22日国发[2002]17号文《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等法律、法规和文件精神,为了解决基层行政执法中长期存在的多头执法、重复处罚、权责分割、执法效率不高、基层执法薄弱、“管得着的看不见,看得见的管不着”等问题,借鉴经“决策、执行、监督”行政三分制有益尝试的经验。
以改革创新作为灵魂的深圳,再次在深化行政管理体制改革方面迈出新步伐。市委常委、副市长吕锐锋强调,各有关部门要坚决落实市政府《关于全面推进街道综合执法工作的决定》,确保2007年3月1日启动全市街道综合执法工作,把城管执法队伍建成“法治之师”、“勤务之师”、“文明之师”,以“科学、严格、精细、长效”方针健全长效管理机制。
自2006年7月1日以来,深圳市在龙华、布吉等六街道开展综合执法试点工作,对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平起到了积极的作用,取得了明显成效,积累了一定经验,在全市范围内推进街道综合执法工作的时机已基本成熟。为进一步创新行政执法体制,加强城市管理和基层行政执法工作,根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)和国务院法制办《关于在广东省深圳市开展城市管理综合执法试点工作的复函》(国法函[2000]8号)的规定,结合我市城市管理行政执法工作的实际,决定在全市范围内进一步推进街道综合执法工作。
经深圳市人大通过,深圳市政府于2006年12月31日推出了深府[2006]268号文即《深圳市人民政府关于全面推进街道综合执法工作的决定》:在街道一级成立副处级的综合行政执法大队,集中了市容、市政、公安交通(人行道)、环保、工商行政、卫生行政、食品卫生、畜禽屠宰、城市规划、国土、人口和计划生育、药监、燃气、劳动、人才市场、文化市场、质量技术监督、安全生产和矿产管理、殡葬等方面二十一项执法权。
本人一直关注综合行政执法工作的改革和发展。在行政执法实践中,出现了如莲花执法队管理与奥一网违规设点冲突引致片面的舆论负面报道;龙华执法队与市执法大队因职能交叉引起冲突事件;南山区城管执法局机动中队在南新路遭潮州小贩及群众千多人围堵执法车辆、冲击执法人员事件;南山区政府组织的桃源街道长源村的拆违章建筑行动中,五名警察和执法队员被村民打伤事件;宝安区出现的“假城管”执法事件;不明黑衣人在办公楼袭击殴打南山地政大队执法队员事件等等,综合执法遇到的大量难题和出现了种种困境。这使我产生了浓厚的研究兴趣,在导师的指导下,选择了深圳街道综合行政执法的全面推进作为研究课题。

1.1.2研究意义

影响综合行政执法实践效果的因素是多方面的,全国各城市综合行政执法状况也十分不一致。深圳被国家作为综合试点改革城市之后,提出以特别之为立特区之位,在创新行政管理体制的路径方面大胆构建,不断探索。在决策、执行和监督“行政三分制”研究和改革尝试暂时休兵之后,2007年3月1日在全市街道一级推出了集中了较多部门行政处罚权的综合行政执法工作体制。研究其推行中面临的困境,就是力图从法理、实践模式、文化、政治和国情等多方面分析其原因,实证研究其解决对策。通过吸收香港等城市有益的城市管治经验,利用新公共管理理论、公共选择理论、行政法学理论等,设想出基层综合行政执法的有效模式,提出困境消除的对策,为我国行政体制改革的积极推进提供有益的实证参考,对落实科学发展观,建设和谐深圳、效益深圳具有重大的意义。
1、可以提高深圳市城市管理水平
现代城市管理是城市运转的根本动力,只有通过科学的、有效的管理,才能推动城市各个系统的正常有效运转。目前,我国的城市管理水平还不高,在城市的规划管理、经济管理、社会管理、生态环境管理、市政管理等方面滞后、薄弱。原有的城市管理体制、运行机制和办法已不适应城市化和城市现代化的需要,现正进行的城市管理体制也有待不断完善。所以,加强现代城市管理理念的研究,改革城市管理体制和运行机制,强化依法行政、依法治市,推进城市管理由传统的粗放型、经验型转向科学型,切实提高城市管理水平已是当务之急。
2、可以促进深圳市行政体制改革
城市管理综合行政执法的产生源于对城市管理领域中多头执法、职权重复交叉、执法机构膨胀、执法扰民等问题试行解决,是在行政改革初期无法彻底转变整体职能、理顺体制的情况下,对现有执法职能的有限调整以及机构的适度整合。实践证明,这种体制的适度整合在执行层面上涉及到城市政府职能在不同部门之间的调整与不同层级之间的分配,是对建立“精简、统一、效能”的行政执法体制的尝试,对于政府职能转变、行政体制改革具有重要实践意义。

1.2 国内外研究现状

20世纪80年代以来,行政改革运动波及全球。西方发达国家、新兴工业国家、前苏联东欧国家及发展中国家,都进行了行政改革的努力和尝试。这次改革针对“政府失灵”“市场失灵”等问题,打破了传统理论和管理模式的束缚,探索用新的理论和实践方式对行政根本性和方向性调整,体现为从传统行政模式向新的行政模式的转换,被形象地称之为“政府重塑”、“治道变革”、“政府再造”等。
综合行政执法是根据“强政府、强社会”的平衡论观点,按照“决策、执行、监督”行政三分制的理念将行政执法权尤其是容易操作、专业性要求不是很高的行政执法权进行整合,实现执法机关优化、精简、合并,明确权限、理顺关系,变多头执法为综合执法,保证了政府有机体更公正地作为。其实质是政府职能转型及政府行为方式变革反映在行政执法领域的一个缩影。[1]

1.2.1 国外研究现状

国外如西方法治国家因为其行政执法活动在立法权和司法权的控制下运行十分平稳,缺少城市管理综合执法的实践,以致理论上对“综合行政执法”罕有研究,在实践中也不多见。
西方的行政改革起步比我国早。在经济全球化浪潮中,世界各国同处于信息技术革命的时代,行政执法的发展有其一般的规律,权力的运作有共同性的普遍规律,政府权威制度与市场交换制度的运作在其中有共同性的一面,官僚组织的弊病也有共同性。决策与执行分开是提高决策质量与执行效率的重要措施,这是工业化国家机构改革的一条重要经验。英、日等国建立了执行性的机构。
西方在公共行政改革理论研究方面,可作一些借鉴:
(1)英国撒切尔夫人1979年上台后,便任命雷纳(Derek Rayne)爵士为效率顾问,负责行政改革的调研和推广工作。雷纳及其领导的效率小组随即展开了著名的雷纳评审,从而拉开了新公共管理运动的序幕。设立部门执行机构。这样原来统一的部门被分为核心部和执行部两部门,核心部主要任务是制定政策,并对执行机构进行监督和“适距控制”。随着部门被划分为核心部和执行机构两个部分,公务员分为两个不同的阶层——核心部公务员和执行部公务员。其理论意义是实现了从规则为本到结果为本的转变;执行机构的运作和管理无疑体现了“结果为本”的原则。(而这是执行机构以前所缺少的);从隶属关系到契约关系的转变(政府部门传统结构以上下级隶属关系为特征,执行机构改革使得隶属关系转变为契约关系,实施以共识为基础的契约式管理);从过程控制到结果控制的转变;从集权向分权制度化趋势的转变;寄希望于“开明”领导授权,结果往往收效甚微,执行机构改革无疑为权力分散化提供了制度保障。
(2)美国从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施起,政府内部进行了非规制化改革。美国更依赖规定和规制来控制政府决策的执行,但过度规制给美国官僚机构带来了如效率低下,浪费严重;行政人员缺乏激励、士气低落;忽视组织的使命和结果;政府缺乏创新性和灵活性等消极后果。1993年克林顿上台后,开始了大规模的政府改革——再造政府运动(Reinventing Government Movement),以奥斯本和盖书勒的《改革政府》一书为先导,在结果控制简化程序等方面精简政府机构和雇员,放松规制,引入竞争机制以及推行绩效管理,使决策的执行更灵活和有效。
(3)新西兰从1988年开始,对许多政府机构进行了重大改革,将政府决策与执行分离,即政策制定与政策执行的机构相分离。其认为行政机构由于具有实践经验而被认为是政策建议的最好提供者,但是它们也是在提供服务的过程中有着直接的切身利益的一方,因此两者应分开,合并相同职能。
(4)治理理论代表人物罗茨(R。Rhodes)认为:“治理意味着统治的含义有了变化,意味着一种新的统治过程,意味着有序统治的条件已经不同以前,或是以新的方法来统治社会”。公共服务可以引入市场的激励机制和私人部门的管理手段。该理论忽视了政府社会职能的政治价值。
(5)国外对行政执法人员素质要求颇高。如从国外资料可以看到卫生行政执法人员要求有很全面的业务,成为一名卫生行政执法人员至少要有三个以上的大学毕业证书,要通过全面的业务考试及法律考试。
(6)美国学者博登•海默指出:“如果一个公共行政制度只注重结果而不关心人权,那么它就有可能导致独裁与压迫”。从理论上带来了行政执法手段的民主、人本精神、行政执法自由裁量权的掌握、行政执法的救济原则等方面的思考。
(7)德国的哈特穆特•毛雷尔著的《行政法学总论》中提出“国家不仅要遵守法律的形式约束力,而且其作用必须具有实质的正当性”。提出行政执法程序正义性的要求。
(8)美国的罗伯特•考特和托马斯•尤伦在《法和经济学》一书中,从法律经济学角度提出“所有的制度和规则(包括法律)在履行中都会给当事人或行为者带来收益或成本”。给行政执法成本以经济学的视角分析。
(9)彼得•斯坦等在《西方社会的法律价值》一书中提出“任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官”。在行政事务的回避制度方面引以思考。

1.2.2 国内研究现状

自1996年《中华人民共和国行政处罚法》实施以来,国务院开始了城市管理综合行政执法试点工作,现在已进入到全面实施,深入推进的阶段。但由于全国各地区城市管理综合行政执法工作进展不一,体制规范不一,面临的执法困境也各不相同,以致在国内倍受理论和实践的关注。综合行政执法机制的确立正在和必将创新我国传统的行政执法体制,对我国行政体制改革产生积极影响,理论界已进行了大量的研究和论证。这些主要集中在探讨“城市管理综合行政执法制度”的法理性和操作性层面,少有文章深入研究以街道为重心的综合行政执法实践中的困境和矛盾冲突。深圳被称为“一夜之间成长起来的城市”,政府全面加强和推进以街道为重心的城市管理综合行政执法工作,实施执法体制创新性发展,但针对执法工作顺利推进将面临的新困境缺乏研究。

1.2.3研究的理论基础

任何制度的提出必须有其理论上的依据,城市管理综合行政执法也不例外。笔者认为这一改革的理论基础是基于权力分立与制衡理论及系统集成管理理论。权力分立与制衡理论为综合行政执法改革提供了必要性支撑,而系统集成管理理论则为综合行政执法提供可行性依据。
1、权力分立与制衡理论
众所周知,分权制衡是宪政的重要原则。分权制衡原则包括三层含义:一方面是分权,包括横向的立法、行政、司法三个机关之问的权力分立和纵向的中央与地方之间的权力分立。另一方面,分权的目的在于制约。再一方面,权力制约的主要方式是以权力制约权力,其意在通过国家权力内部的相互制约以防止权力的滥用和腐败。“政府结构必须能使各部门之间有适当的控制和平衡”。[2]
就权力性质而言,行政权包括管理权、处罚权、强制权、许可权、征收权等等。在我国现行的行政管理体制下,具有法定行政处罚权的行政机关仍然是集强制权、许可权、征收权、审批权、处罚权等多项权力于一身。权力产生腐败,行政机关集中了如此多而大的权力,势必会为权力滥用与行政寻租打开方便之门,公民自由权利就得不到切实保障。因此,从权力分离的角度看,把行政处罚权与行政机关拥有的管理权、强制权、许可权、征收权、审批权等多项权力分离开来,采取相对集中行政处罚权制度显然很有必要。
2、系统集成管理理论
系统集成管理是现代企业的一种管理理念,最初也是在企业实践当中形成。与传统管理一味强调“分工”不同,在现代科学技术集成化、社会经济集成化的大环境及现代技术基础支撑下,现代管理开始越来越重视“集成”,即系统集成管理。分工和集成是人类生产活动和社会活动的两种基本形式,因此它们也是一切管理活动的基本内容。集成和分工如同一个事物不可分割的两个方面,在强调分工时不可能没有集成,在强调集成时也不能否定分工,这也是基本的管理实践。
系统集成管理思路首先考虑利用现代技术和管理手段,将现有的传统工艺和职能部门尽量集成起来,在此基础上建立起新的分工。因此,系统集成的管理特征是“局部分工,整体集成”。这种提升效率和服务质量的管理理念同时为我国行政管理体制改革提供了借鉴意义。城市本身是一个开放复杂的大系统,是社会、政治、经济、文化各方面综合作用的产物,并且与外界进行大量物质、能量、信息的交换。因此,由于对象的复杂性,决定了城市管理是一项复杂的系统工程。而集成化对于解决复杂系统工程问题,获取综合的社会经济效益提供了现实可行的途径,所以,集成化是城市管理的发展趋势之一。

1.3研究方法

本人针对深圳市全面推进街道综合行政执法实践可能面临的困境,采取以南山区为例进行实证研究的方法,进行逻辑分析和理论探索。本课题研究综合运用了多种理论知识和方法手段,如比较分析法:对综合行政执法进行横向和纵向比较;实证调研法:立足如何消除以街道为重心的综合行政执法存在的困境走访政府官员、行政相对人和其它相关人士,请教有关法学专家,设计有关调查表格,得到第一手调查资料;文献研究法:通过文献调研,全面了解国内外关于行政体制改革和行政执法有关理论研究情况和实践动态,查阅大量数据资料,为本课题的研究,提供合理的研究背景平台;学科交叉研究法:本课题将采用新公共管理学、行政伦理学、政治学、行政法学、公共选择学、管理学等方面理论,多学科、多角度对基层综合行政执法的实施进行研究。并按照理论与实践相结合的原则,借鉴香港和国外经验,就深圳基层综合行政执法进行多角度、多层次的研究,得出具有较高理论价值和实践价值的结论。

第二章 城市管理综合行政执法的可行性和必要性分析

2.1可行性分析

综合行政执法试点工作总的思路是:建立一支精干、高效、廉洁的综合执法队伍,加强基层执法力度,减少交叉、重复处罚,全面规范处罚主体和处罚行为;基本模式是组建相对集中行使行政处罚权的行政执法机关。
1、综合执法是对现行执法体制的改革和创新。党的十五大提出,要“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,提高为人民服务水平。”相对集中行使行政处罚权是《行政处罚法》确立的重要法律制度,是对现行行政执法体制的改革和创新。
2、综合执法是依法行政的客观要求。在以往的城市管理实践当中,为解决条条与块块之间的矛盾,不少城市都采取联合执法等的办法来解决城市治理问题,虽也取得了一些成效,但却脱离不了“人治”的色彩,不符合依法行政的要求。而依据《行政处罚法》的规定,集中行使行政处罚权,以综合执法的手段统一解决城市管理中的矛盾和问题,就有了法律上的保障和规范。
3、综合执法符合为人民服务和为经济建设服务的宗旨。由于受部门利益驱动,很多行政机关政出多门、各行其是,“有利的事争着管,无利的事都不管”,损害了老百姓的利益,已引起群众和企业的强烈不满。实行综合执法有利于制约部门利益,规范执法行为,维护经济社会秩序,为人民生活和企业经营提供宽松、安定的法制环境。
4、综合执法顺应城市系统集成管理的客观规律。城市作为一个多元聚合、构成复杂的动态系统,必然要求诸要素协调统一。以现代管理学中的系统观、优化观和权变观来分析,实行综合执法有利于城市管理的协调运作和良性循环,提高城市管理的效率和提升服务质量。

2.2必要性分析

城市管理相对集中行政执法权实施“横向集权、归并综合、纵向放权、重心下移”的改革,符合城市政府转变职能、转换机制、强化法制管理的时势需求,从一开始就引起社会各界的密切关注,并且被人民群众所接受和赞同,从而成为我国民主与法制建设的重要组成部分。
1、综合执法改革为构建和谐社会提供现实保障。
法治社会是构建和谐社会的前提和保障。和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行,反对社会的无序化与无序状态。我国社会在转型的旋律中的确存在着许多不和谐的杂音。但社会的和谐正是在逐步消除各种不和谐因素的过程中达到的。
建构社会主义和谐社会的核心就是依法治国。政府在建构和谐社会中扮演双重角色:建构和谐社会主要就是通过削减政府职能和重塑政府来理顺社会关系;而作为改革和法治建设的推动者,又需要政府积极发挥主导作用,有所作为,而不能消极无为。政府之于建构和谐社会的这种双重属性,就注定了全面推进依法行政、提高行政效能、努力建构法治政府成为建构和谐社会的关键所在。而综合执法是推进依法行政,提高行政效能的重要体现。
2、城市管理综合执法体现了现代城市管理模式的优化取向。
邓小平同志曾经指出:“城市问题复杂,多有时间性,而且往往一个问题牵涉多部门,所以要求城市工作具有很大的集中性。”城市是一个多功能、多侧面的动态大系统,城市的本质特征决定了城市管理的多因素、多层次、多机制、多结构,这种关系决定了城市管理必须走综合执法,即“相对集中行政处罚权”的路子,由一个行政机关集中行使多个行政机关的行政处罚权。实行城市管理相对集中行政处罚权,由于执法权力相对集中,在实际运用中更易于明确各职能部门的职责,减少扯皮,有利于城市管理工作的顺利开展;同时,实行相对集中行政处罚权,可以精简机构,大幅度地降低政府行政执法成本,减少因建立多个专业执法和队伍的政府行政开支,使政府能以较小的投入获得最大化和最优化的社会效益。

第三章 以街道为重心的城市管理综合行政执法存在的困境

3.1执法主体建设薄弱

1、执法主体不明确
在行政综合执法的过程中,各地区机构设置不尽相同,有的是政府行政机关,有的是政府部门的内设机构,有的属市长、区长直接分管、有的挂靠在建委、城管,有的按公务员考录、管理,有的则是原有队伍的纠集。各地名称也不一样,有的称城市管理综合执法局,有的称为行政执法检查局,有的称支队、大队等;此外,执法服装与执法标志也各不相同。几乎是一个地区一个样,造成了一定程度上的混乱。由于目前综合执法与政府职能转变、机构改革相脱节,主要是“权力的综合而非职能、初构、人员的综护,只作了处罚领域的权力的简单合并,原有职能部门仍然存在,并继续行使相关规范性文件制定、行政审批、行政许可、部分案件的处罚以及其他行政执法权力。在此情况下,为开展综合执法,往往需要新设一个综合执法机关,并不断充实执法人员,导致实施行政综合执法以后,仅仅是缓解了原有体制下“多头执法、执法扰民”的矛盾,却增加了机构和人员的编制。
城市管理可谓千头万绪,涉及到的利益也盘根错节,因此也就难免出现“踢皮球”的现象。有报纸曾经曝光的潲水油流入市场而屡禁不止的现象来说,这涉及到城管、工商、卫生、质检等多个部门,即使有的部门发现了问题,或者接到投诉,也只能完成自己职能范围的工作,有的部门本身没有执法权,遗留下来的问题需要其他部门去解决,而且部门之间本身没有约束力,部门的协调总是滞后于问题的发展,结果问题就可能不了了之。
在多头管理的模式下,由于执法主体不明确,城市管理中既容易出现管理缺位,也可能出现管理越位的现象。脏乱差现象屡禁不绝,乱搭建拆了建、建了拆,无证经营死灰复燃,一些地段的交通拥堵……这些关乎民生、关乎城市面貌的现象都存在多头管理责任不清的问题。这就迫切需要改变这种权责不明的被动局面,使权有所属、职有专司、责有所归。
2、执法人员素质不高
综合行政执法人员素质是综合行政执法工作中“人”的因素。在综合行政执法试点工作的早期,综合行政执法人员素质不高确实成为执法工作开展不力的原因之一。城市管理综合执法人员思想、政治、文化素质参差不齐。对队员的思想教育、法制教育和规章制度教育等时间不长。因此,队伍现状与综合执法的要求还存在着一定的差距。一些执法人员反映,综合执法涉及的法规规章绝大部分没有认真学习过,主要只是掌握其中应用的处罚条款,但对这些法律的立法背景、立法目的、内涵以及执法程序学习不够,造成了综合执法业务技能不够。有一些综合执法往往是执法时用到什么知识,再翻相关的法规,边执法、边学习,容易造成断章取义。而个别队员则把以往在街道监察队时的一些不文明的陋习带到了城管大队。工作方法简单,以势压人。在执法受到拒绝、阻碍时,特别是碰到屡教不改的对象时,容易受到情绪影响,产生不文明行为。
综合执法人员自身素质和执法能力并不“综合”和全面,难以保障执法的质量和让行政相对人信服。长期以来,有些执法人员总认为自己代表法律、是管人的,在社会上的地位要高人一等。他们可以随意对他人发号施令,动辄训斥、罚款,而不允许他人申辩、反驳。执法者语言粗鲁、态度恶劣,不讲道理,越权执法,最后导致执法者与被执法者之间矛盾激化,酿成悲剧。

3.2执法行为遭遇掣肘

违章者以暴力抗拒城管执法绝非个别现象,而是带有普遍性的问题。城市管理的根本目的是为广大市民营造良好的生活空间,城管人员是城市秩序、城市环境的维护者,他们的工作理应得到人们的尊重和支持。但事与愿违,他们在依法履行职责的同对,却不得不忍受人们的误解、违章者的侮辱、谩骂甚至殴打。
城市管理综合执法的对象主要是下岗、两劳释放和外来人员等弱势群体和劣势群体。在执法过程中,违法当事人对立情绪较为强烈,暴力抗拒执法的情况时有发生。据统计,2001年,城管监察大队有48次65名执法人员在执法中曾经受到围攻和殴打。此外,来自社会其他方面的执法阻力也不容忽视,如同情弱者的从众心理使有的市民对违法当事人抱有同情心,监察队员严格执法常易招致指责、不满;一旦发生暴力抗拒执法事件,围观市民中很少有人愿意作证。[15]

3.3立法工作相对滞后

相对集中行政处罚权制度既然对现有法律、法规进行了调整,就不再是把已有的法律、法规汇编成册这样简单的事情,需要对这些被调整的法律、法规重新界定调整,加强新的立法工作.而目前国家立法中,除了《行政处罚法》的原则性规定外,还没有一部权威性的法律对存在的法律问题予以规范,立法工作明显滞后于实践活动。一是没有解决立法权的法律问题.开展相对集中行政处罚权工作的城市为了规范本地的运作,围绕实施相对集中行政处罚权制度各自制定了一系列规范文件。但是除了国务院规定的较大城市具有立法权外,大部分城市本身不具有立法权,这些文件中有许多并不属于政府规章以上的法律性文件;即使是规章,也由于这些规章无法律、法规作为立法依据,不足以规范相对集中行政处罚权工作中出现的各种新问题、新情况。随着相对集中行政处罚权工作的全面展开,若无法律的全面规范,具体操作将难免陷入无序甚至混乱的境地。二是不能明确设定行政处罚权,缺乏执法的延续性。《行政处罚法》明确规定了实行相对集中行政处罚权的机关可以行使除限制人身自由以外的警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产、停业、暂扣许可证和执照等行政处罚权,不过责令停产停业、暂扣许可证等行政处罚权必须由地方性法规设定,政府规章不能设定。而现在开展相对集中行政处罚权,都是以省、市政府“令”的形式发布,有的城市甚至以“通告”的规范性文件确定,因此,具体的执法工作中通常只能使用警告和罚款的种类,如果使用责令停产、停业、暂扣许可证和执照等处罚种类就是违法行为,从而限制了执法手段,减少了处罚的延续性,阳氏了执法效率,同时,增加了执法部门与主管部门不必要的协调,进一步削弱了执法部门的主管作用。

3.4执法标准无法统一

这方面最明显的例子是对拆除违法建筑的理解,这种行为到底是行政处罚行为,还是行政强制行为?目前拆除违法建筑主要是以规划、房管、城管三个部门为执法主体,主要依据《深圳市城市规划条例》、《深圳市居住物业管理条例》、《深圳市拆除违法建筑的若干规定》、《深圳市城市管理综合执法暂行规定》等四部规章。根据这四部规章,对拆除违法建筑行为的认定就有不同看法。
政府及有关执法部门都要面临的实际问题,不论其是行政处罚行为还是强制行为,建议都应对其进行进一步明确,保证基层执法人员在统一思想的前提下能够依法行政,实现社会效果、政治效果、法律效果三统一。

3.5执法后果责任模糊

在行政执法过程中,许多违法行为的确定、行政处罚决定的做出都必须依靠专业技术鉴定。按照现在的行政管理体制,行政机关不仅要履行行政执法权,还负责解决与行政执法相关的技术问题。因此,不少行政机关都分别设置了附属的技术检验、鉴定机构,为所在部门的行政执法的活动提供技术月民务。相对集中行政处罚后,原有的专业技术检验、鉴定机构大部分仍是行政职能机关的下属事业单位甚至是由行政职能机关直接来鉴定。相对集中行政处罚权实施机关对于需要技术分析、鉴定、检测的违法案件,除小部分可以委托社会中介机构进行鉴定外,大部分还得求助于行政职能机关。技术检验、鉴定机构隶属于行政机关,容易引发行政相对人对技术检验、鉴定结论的不信任感,而且这种机制很容易造成行政职能机关对相对集中的行政处罚仍有很大的主导性,不利于相对集中行政处罚权的实施机关独立行使职权。

第四章以街道为重心的城市管理综合行政执法存在困境的成因

4.1执法对象:移民城市居民构成复杂

城市化的过程某种意义上说就是农业人口非农业化的过程。因此,伴随着巨大的人口流动,给深圳这座城市造成了供给系统的巨大压力,使得城市深感“养不起”,从而引发一系列的“城市病”。同时,人口的无序流动造成了公共秩序的混乱和社会治安的复杂,使城市的“脏、乱、差”加剧。
流入城市的大多数外来民工,一无雄厚的资金开设门店,二无专业技能受聘于单位从事固定的职业,他们为了生活只能凭自己微薄的经济从事最小的商品买卖生意,维系着最基本的生活需求,从而流落于街头巷尾,占道经营,用获取的薄利养家糊口。这部分人大致可分两类:一类是有营业执照的,其认为自己有证照就可以到处摆卖;一类是无证照但认为自己是在集体所有的土地上摆卖并不违法。这两类人都存在着法律上的认识错误,而且都固执地认为自己乱摆卖行为是合法的,执法人员处罚自己于法无据,以致其对抗执法的意识更加强烈。
城市管理的执法对象极大多数是这些进城务工农民、失业人员(含下岗工人)以及孤、寡、残等弱势群体。社会大众本身就有一种对弱者或失助者的同情感,这种同情对无照流动经营者也不例外。虽然这种对经营者的同情是善意的,但这种同情又往往来源于对事情原委缺乏了解,而且这种所谓的经营者又并非通常意义上真正的“弱者”或“失助者”,故常被违法违章人煽动、利用。被利用的群众甚至指责执法人员的行为如何的不对,如何的不应该。这无疑地成了执法阻碍。
造成执法阻碍的还有部分屡犯屡违者。虽说部分人或已转到集贸市场经营,或转为持证照合法经营,但就是有一部分屡教不改。这部分屡教不改者的无证流动经营意识固化,还常与执法者打“游击战”,玩起“猫捉老鼠”的游戏,经常是你查我撤,你离我回,给查处此类案件带来了很大困难。

4.2组织结构:内部管理建设不完善

在组织结构上,城市管理综合行政执法组织内部管理的系统化、规范化、建设还不完善,执法人员的整体素质还有待提高。城市管理综合行政执法组织的机构设置还不规范,与其履行职能相统一的执法机构体系尚未形成。目前,城市管理综合行政执法组织的机构设置,仍然沿袭了改革之初便于协调而采取挂靠等形式,这些模式不仅违反了国务院(国发[2002]17)文件关于《城市管理综合行政执法组织是各级人民政府直属的行政机关》的规定,而且,由于目前城管组织履行的职能已经远远超出了一个部门所能协调的范围,延续这些模式给城管执法造成了许多人为的矛盾和问题。同时,在区、街城管体制上,多数城近郊区现行的城管分队隶属于街道办事处的模式,随着深圳市街道办事处的改革和强化城管队伍建设的需要,已经显现出诸多的不适应。另外,按照改革之初的狭义的城市管理概念建立起来的区县城管分队配置网络,在整体性的城市环境综合整治中,也极大地限制了城管组织作用的发挥,亟需通过深化改革加以解决。
另外,建设一支高水平的行政执法队伍是城市管理执法体制改革的一个重要目标,客观地说,就目前城管组织的现状而言,与城管组织承担的日益繁重的执法任务相比,与日益庞大的队伍规模相比,与进一步深化城市管理执法体制改革的需要相比,与社会各方面对城管执法人员素质水平的期望值相比,城管组织在队伍的思想政治建设!组织建设,以及制度化!规范化建设等方面仍然存在很多待解决的问题。

4.3利益冲突:部门之间利益冲突

城市管理领域长期存在执法机构林立、职能交叉割据及有利争着管、无利都不管等问题,在城市管理领域进行综合行政执法改革,必然会涉及到权力和利益的分配问题。比如在具体的城管执法中,暴力抗法事件频繁出现,仅依据现有的城市管理方面的法规及规章,城管部门难以独立解决此类问题,必须依靠相关部门间的协同一致、反应灵敏,才能及时有效地处理和解决行政执法过程中的各类纠纷。

4.4立法缺陷:相关法律规制存在疏漏

随着法制的健全,特别是入世后,政府的决策和行政管理面临越来越多的法律问题。改革开放后,城市现代化发展十分迅速,城市管理的任务也越来越繁重。在城市管理法律法规以及管理体制尚不健全的情况下,随意执法就不可避免地出现在工作当中。最终造成了执法队伍的较差形象,甚至被群众称为“土匪”,也影响了政府与群众之间的关系。此外,由于缺乏法律法规依据,加之各城市管理机构之间的权限不明,城市管理也只能在低水平徘徊,管理效能差。

4.5运行机制:职能部门沟通协调不畅

在运行机制上,职能部门沟通协调不畅。城市管理综合行政执法组织与相关执法部门的关系尚未理顺,协调统一、保障有力的执法格局尚未形成。由于城管组织是在相对集中了众多部门的全部或者部分行政处罚权而建立起来的一支新的执法队伍。在其履行职能的过程中,一方面,客观上存在着大量的需要相关执法部门协调配合和支持保障的问题,其中特别是公安机关的执法保障问题另一方面,队伍本身存在着人员编制不足、执法手段缺失等诸多问题。这些问题的存在,直接制约了城管组织正常履行职权,使本来己经不堪重负的城管执法更加困难。[16]
实施相对集中行政处罚权的目的之一是为了加强执法部门与管理部门的监督约束。但事实上,管理部门的审批是独立行使的,管理部门的审批行为是否违法不在执法部门的监督范围内。在执法实践中,为了不破坏和管理部门的良好关系,争取管理部门的支持、配合,执法部门采取的方式也是对管理部门审批过的行为就认定是合法的。如在规划执法中,只要有规划部门的审批许可证,执法部门就认定建房行为为合法,而不会检查该行为在事实上的违法。这种认定方式,实际上只对违法相对人有用,对政府部门间的违法起不到监督作用。
事实上,相对集中行政处罚权的实施机关拥有的行政处罚权,已经属于行政管理的末端,尽管处罚权是相对集中了,但这之前的所有行政管理职能还分属于相关行政职能机关。由于行政管理活动的复杂性和多面性,审批权等管理权力与处罚权有千丝万缕的联系,具有协同发展的同一性。纵向分离审批权和处罚权后,双方需要从各自的职能出发,构建协调配合机制。但是,有些主管部门因为相对集中行政处罚权制度的实施不理解、或者由于狭隘的部门利益思想,对开展这项工作不支持不配合,采取不通报审批事项、不协同认定违法事实,不应用年检年审等手段制约违法的方法,使执法工作难以开展。

4.6执法主体:自由裁量权限运用不当

执法人员的管理理念及执法方式粗放,未发生相应的调整。某些人员重收轻管理、不服务的工作作风,借管理之名巧立名目乱收费、乱罚款、乱抓乱处理的违纪行为,都损害了党和城市人民政府的形象。
在权力结构上,城市管理综合行政执法组织的职能定位尚不清晰,综合行政执法的范围还不明确,相关部门之间的指责含糊不清。城市管理执法体制改革的核心问题是职能的定位与整合问题。以深圳市为例,自深圳市城管组织组建以来,市政府根据城市管理的需要先后多次扩大其职权范围,目前,深圳市城管组织享有的行政处罚权,已经由改革之初的五个方面共项,增至十四个方面项。而且,根据市政府领导的要求,还有若干方面的多项行政处罚权已经纳入调整的视线正在进行研究。因此,进一步明确相对集中行政处罚权的范围以及城市管理综合行政执法组织的职能定位,已经成为深圳市深化城市管理执法体制改革迫切需要解决的问题。

第五章以街道为重心的城市管理综合行政执法的可选择模式

5.1职能决策部门的指导性与综合执法部门的独立性的关系结构

明确综合执法和专业管理的职能分工,建立综合执法与专业管理的协调运作机制。及时研究区(县)派驻街道(镇)及特定地区监察队与地区的关系,形成良性互动的管理合力。机制方面要坚持“化被动为主动”的工作思路,改变“单纯执法、单独执法”的观念,建立完善城管执法与专业管理衔接、配合机制,以及与专业管理部门执法联动机制,提高管理执法实效。
合理区分条块管理的职能重点,既发挥综合执法的协调性、综合性和全局性特点,又发挥行业管理的技术优势,依托街道社区管理的人、财优势,建立一个高效协调、运转和谐的衔接机制。建立综合执法与行业管理之间科学、有效的沟通运作机制;探索街道管理与综合执法之间既联系又独立的运作机制;建立疏堵结合、以疏为主的长效管理机制。疏与堵是城市管理的两种手段,两者不能偏废。建立城市管理综合执法评估机制、监督机制和反馈机制:建立执法队员能进能出、干部能上能下的人才流动机制。制订综合执法配套制度。健全相对集中行政处罚权的法规政策框架、探索建立一整套符合相对集中行政处罚权制度特点的工作规范,包括工作责任制、评价考核制和错案追究制等。

5.2适应不同执法对象的多样化执法手段

城市管理执法对象具有一定的复杂性,人员构成中既有外来民工、下岗职工,又有老弱妇幼和孤寡残疾;同时执法对象的一些违规行为也具有一定的客观性,应该看到,在经济发展和改革开放的进程中,由于城市拆迁、土地征用以及企业改制等因素影响而导致了部分下岗职工、失地农民以及基层居民的生活困难,在没有一技之长和文化的背景下,他们要想实现顺利就业非常困难。
因此,城管职能部门在行政执法管理过程中,对待各类管理对象就不能依靠简单的“棒打”,更要注意分析和研究,在公平、公正的前提下,区别对待,这样才能改善城管执法环境,提升城市管理整体水平。
下岗人员:这类人员大体上文化素质相对较高,且多年受国家和企业教育熏陶,有一定的法律观念,只是因为家庭压力和生活所迫走上街头摆摊设点。对这类执法对象,执法人员应以说服教育、宣传为主,采用“疏”与“导”相结合,以“疏”为主的工作方式。
外来人员:这类人员大体上文化素质偏低,缺乏法律观念,数量多,分布广,流动性强,其经营方式经常是“打一枪换一个地方”,跟执法人员兜圈子、捉迷藏,善于钻空子,往往因其身无分文而无法处罚。对于这类当事人,我们一方面要做好宣传教育工作,另一方面可采取错时执法、突击取缔等方法收缴其作业工具。
少数民族:首先,对少数民族人员执法不同于对一般主体的执法,在执法技巧上要灵活。对于一般主体在执法时可以直接采取行政行为,如直接进行行政处罚、暂扣物品等。但是由于少数民族自身特有的特点在执法前就必须先宣传、教育,进行柔性执法。在教育无效或是遭到明显抗拒的前提下,执法机关才可以考虑采取强制措施进行执法,但是在执法中必须做到程序合法有理有节。其次,对少数民族的执法方式要多样性,针对不同的少数民族人员要采取不同的执法方式。每个少数民族的风俗习惯、宗教信仰都各自不同,每个违法少数民族人员的各自情况又有所不同,执法机关在执法前必须对被执法少数民族人员的综合情况有所了解,避免在执法中产生不必要的冲突。在执法过程中尽量采取集中优势兵力,做好现场取证,文明执法。在执法后的处理方式上应当采取集中处理,根据对少数民族执法的要求完成行政行为。
总之,我们在城市管理执法活动中千万不可千篇一律,既要坚持公平、公正又要区别对待,始终坚持实事求是和服务便民的原则,认真研究各类被管理对象,做到对症下药,在维护城市市容秩序的同时,能充分兼顾到各类被管理对象的利益,切实做到管与被管的和谐统一。

5.3针对不同程度违章行为的自由裁量标准体系

在城管行政执法实践中,行政违法的相对人不履行行政处罚决定的占的比率相当高,比较务实的强制措施,例如暂扣违法商品、经营工具的手段往往事半功倍,这对于信誉低,或限于职权无法查验涉嫌行政违法相对人身份、地址或暂住地等情况无疑是现实的办法,例如对于非法占用城市道路等公共场地从事经营活动的违法行为,像多如牛毛的小商小贩、非法洗车点等,城管部门一般首选采取暂扣物品证据先行登记保存的强制措施迫使其履行缴纳罚款,很多市民打比方,公安交警执法好比一只狼管着一群羊,城管执法是一群狼对付几只羊。于是“抢东西的”、“野蛮执法”等不同版本也就成了广大市民的谈资笑料,不仅违法人极不服从行政处罚,有的钻车底,有的争抢,有的干脆拳脚相加,极易产生混乱局面,当然,行政执法也有预防和处罚等不同阶段,凡事预则立,比较典型的预防办法有采取早上岗、延时执法、死看死守等耗时费力的勤于执法的措施,会起到事半功倍的效果。
出现违法行为积极查处的同时,要多一些人性化的说服教育,多一些处罚办法,恰当地运应自由裁量权,毕竟在政治层面上讲,相对集中行政处罚权制度所涉及执法领域内的违法行为,多属人民内部矛盾,要有诸葛亮七擒孟霍而不杀的虚怀,所谓小事最难管,说道底,市民对其危害性的认识程度不同,执法的阻力肯定大,法治的规则意识在国人中还有待增强,原本各执法主体就有宣传法律的职责,行政权不同于司法权,其价值取向重在秩序和效率,兼顾公平,通过积极、主动的干预、介入,适时预防并力争促使违法行为发生最小化。城管执法所针对的绝大多数应属于违反行政法的行为而非触犯刑律。
政府执法应当强化以人为本的观念,发展执法制度的人本主义精神,表达法治的人文关怀,对真实的个人的价值与尊严、人格与精神、生存于生活、现实与理想、命运与前途的真情关切。

第六章以街道为重心的城市管理综合行政执法困境的消除对策

6.1深入研究移民城市特点,准确把握执法对象基本特质

随着社会环境的变迁,大量流动人口的无序涌入,城市本身下岗失业的就业率低,闲散人员的增加,而社会秩序的稳定有赖于社会中的各种要素能被整合为有机的整体。改革开放前,无论是城镇居民还是乡村农民几乎被固化在分割的二元社会结构里,人口的流动是相当不易的。
实行市场经济后,我国人口开始了大规模地流动,十四亿人口中近九亿是农业人口,其中富余的农村劳动力达五亿之巨,大规模地向城市流动,加之户籍的松动,粮食制度的放宽等因素,使流动成为了社会常态,社会流动固然可以成为一种新陈代谢和消除社会不公等状况的作用,但凡事有个度的问题,鼓励农民进城打工是中央提出来的,但地方政府的运转机制根本就没有调整好,另外,城市的生存空间是有限的,失业问题也越来越严重,民生问题潜伏着巨大的危机。除了社会治安等情况,其他许多日常生活中的违法行为,都是实行相对集中行政处罚权制度的城管部门的执法范围,本来社会中的进城农民、城镇闲散人员文化水平就不高,规则意识差,且违法的数量相当大,如果一味严格执法,注重建立权威型的统治秩序,而不善于执法的话,就很容易激化矛盾,如按深圳市的地方性法规,处罚小商小贩最低就是一百元,显然处罚额度过大,实践中也是难以执行的,而且对自然人处罚超过五十元的适用一般程序,客观上要求在现场作完必须的法律文书也是不可能的,必须带回行政相对人处理,起码要作完一个一般程序的法律文书,这显然容易侵犯相对人的人身权益的权利。
长期以来,尤其是在计划经济模式向以市场经济模式的法治社会的过渡阶段,政府执法以强力姿态出现,充分显示执法权力的强制性和权威性甚至不容置疑性,政府执法行为缺乏必要的伦理要求,行为方式不够人性化,由于官本位观念,人员素质低,当然也有制度方面的原因,……造成政府执法方式简单粗暴甚至野蛮霸道,严重损害了公民、法人和其他组织的合法权益,并严重损害了政府与公民的关系以及政府的形象,“一个法律工作者如果不曾研究经济学和社会学,那么他就极容易成为一个社会公敌。”

6.2完善城市管理法律规章,规范城市管理行政执法行为

执法的有效性是基于执法的合法性。要以确立综合执法队伍的法律地位为核心,以取得强有力的综合执法手段为抓手,以清理修订相关的地方性法规、规章为配套,建立一套较为科学可行的综合执法法制保障机制。加强面向综合执法的系统的立法工作。深圳现有城市管理方面法规、规章等40余件,并有一大批法规、规章正在制定当中,立法数量不足的问题不是较大。今后的任务是提高立法的质量,特别是要根据建立城市综合管理模式和加强城市综合执法的需要,在抓紧法规空缺领域的立法的同时,作好现有法规不适应部分的调整清理工。对于不适应城市管理综合执法的内容,有的需要增补,有的需要修改,有的则需要废除,从而形成覆盖城市管理各个方面、相互衔接的法规框架。立法机构应把城市管理各职能机构的责权利重新进行厘定,与城市管理重心下移相一致,将执法重心下移,依法将城市管理部门中可综合的内容及执法空间,授权给区县和街道综合执法管理部门及执法队伍。
法制方面要加强城管执法法制研究,与相关部门协调,进一步理顺综合执法与专业执法的界面。制定城管综合执法方面的地方性法规,进一步确立综合执法队伍的法律地位、执法手段和执法程序等;对现有的涉及市容市貌的有关专业执法依据进行整体清理。
对法治的社会期待,无外乎两个方面,一是完备法律,填平补齐,“量”要够用,同时,要提高立法质量,多产良法,“质”要好用;二是强化执法,提升水平,在“有法必依”的“必”字上下功夫,在“执法必严”的“严”字上见功力。因此,必须尽快完善现有的法律支撑体系,按照国家《立法法》的规定及执法实践的需要,根据新形势和条件要求加快城市管理立法,对原有的城管法规、规章进行修订。修订时需根据综合执法试点和相对集中行政处罚权的成功经验,并考虑大中小各类城市管理执法的各种因素。具体来说有以下几个方面:
1、城管立法应充分体现民意。立法应当充分吸纳和体现民意。法律这种“公共产品”更应具有广泛的民主性和公意代表性,否则就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。要吸纳民意,就应当实行开门立法,建立立法听证制度,通过媒体公布法律法规草案,广泛征求包括利益相关人在内的社会各界的意见书。用句中国式的政治话语来讲,就是立法要坚持“走群众路线”。实践证明,充分吸纳民意的立法可以为法律的顺利实施清除某些潜在的障碍,可以在相当程度上提升公众对法治的期望和信心。
2、建立和健全城市管理法律体系,解决城管立法不足问题。解决目前城管立法不足的问题有以下几条途径:一是在条件成熟的情况下,由全国人大根据国家根本法和基本法的规定制定国家统一的城市管理法典,明确规定城管部门的职权及管理的基本原则和有关强制措施。这是城管法律体系的“树干”;二是各省、自治区及享有立法权的城市,应将国家的城市管理法律作为城市管理工作的“宪法”,并在此基础上根据各地具体情况制定和完善相应的地方性法规和专项规章,这是城管法规体系的树枝;三是各市的城管工作部门根据城管的各项法律、法规、规章制定一般规范性文件,用以解决城管工作中的一些具体问题,这是城管法规体系的“树叶”;四是立法机关还应加强城管法典编纂工作,及时解决法律、法规、规章的相互冲突的问题。只有这样才能建立起统一的城管法律体系。
3、制定涵盖实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、作用,执法主体的设立、性质、地位、职责,管理体制、运作方式、执法程序等一系列内容的专门性法律,对涉及相对集中行政处罚权工作的各个方面进行全面规范,乃是当务之急,刻不容缓。
4、为行政相对人提供有效的救济途径。任何行政执法行为,无论事前设定了多么严格的程序要求,仍难免发生这样那样的偏差和瑕疵,给行政相对人的权益造成这样那样的损害,法律为相对人提供各种有效的救济途径(如行政申诉、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等)是必要的。
5、严格实施行政执法责任制。行政执法责任的核心,是把国家法律、法规、规章设定的各级行政机关的职权,统一视为责任,以责任制约权力。为了规范和监督行政执法人员依照法定职责和权限,合理、公正、有效地履行职能,维护行政相对人的合法权益和公共利益,必须坚持有法必依、执法必严、违法必究原则,强化行政执法人员的责任。

6.3构建部门沟通协调机制,保持职能部门之间信息畅通

目前,与城市环境综合整治和城管部门履行职能密切相关的有个部门,包括公安、工商、规划,市政、建委、园林、水务、交通、环保、国土、旅游等,需要协调的事项主要包括五个方面的内容:一是与行政许可或者行政审批的相衔接的行政处罚事项;二是与行政管理措施相衔接的行政处罚事项;三是需要相关部门配合或者保障的执法事项;四是依赖相关部门出具的监测或者监测数据实施的行政处罚事项;五是相关部门之间需要协查或者移送的执法事项等。为了切实加强城市管理执法的协调工作,提高城市管理执法的整体效能,从长远来看,应当在组织上逐步建立一种统一的执法协调机制,将大量的执法协调事项纳入其日常工作,有计划、有步骤地加以研究解决。运行机制可以分为内部协调机制和外部协调机制。其中内部协调机制是指内部各要素间进行的协调外部协调机制是指城市管理综合执法机关作为一个组织与其它组织之间的协调。
在具体的城管执法中,暴力抗法事件频繁出现,仅依据现有的城市管理方面的法规及规章,城管部门难以独立解决此类问题,因此,借鉴部分试点城市的成功经验,建立城管公安分部执法机制。如长沙、佳木斯编委下文,正式成立城管公安队伍,任务明确,职责清晰,目标一致,关系融洽。特别是长沙市“城管打先锋、公安做后盾”、“协作同步、两位一体”双剑合璧的协同机制增加了城市管理行政执法的权威性、严肃性、有效性,树立了政府的良好形象。
城管公安协同机制的运作协同一致、反应灵敏,能及时有效地处理和解决行政执法过程中的各类纠纷,防止矛盾的激化,减少暴力抗法事件发生的机率。同时,对一些有暴力抗法倾向的执法对象采取强制措施,保证城管执法工作顺利开展。
在城管公安协同机制中,城管和公安相对独立,互相支持,各自依法定职责开展工作。城管公安协同机制的具体操作方法上,“配合得上,分离得开”。城管执法局是城市管理的执法主体,公安机关依法行使治安行政执法和刑事司法职能。在保障体制中的公安机关不直接参与和包办城管的执法业务,主要起威慑作用,同时严厉打击暴力抗法等违法犯罪行为。

6.4确立城市管理监管体系,抑制职能部门利益过滤行为

权力不受监督和控制,就会被滥用。行政执法是行使国家行政权的重要形式,如果缺少有效的监督和制约,就可能偏离法治轨道,导致专横、滋生腐败,行政管理的目标就难于实现,公民的合法权益就无法得到保护,孟德斯鸿曾说过:“当一个人握有绝对的权力的时候,他首先想到便是简化法律。”行政权力由于具有单方性、强制性等特征,在政治、社会等诸多因素作用下,可能发生变异,使公权力变成私权,人民的“公仆”转为“主人”。
因此,必须建立健全行政执法监督体系,全方位、多层次、多角度地加强对行政执法的监控。
首先要充分发挥权力机关对行政执法状况的监督作用。权力机关设置的目的,除了立法外,主要是为了监督政府。正如威尔逊所言:“严格监督政府的每项工作,并对所见到的一切进行议论,乃是代议机构的天职。”依照宪法和组织法的规定,我国各级人大均对行政机关享有监督权,包括撤销同级政府违法的行政立法、命令、指示、决定,以及选举和决定行政机关主要负责人的任免等。但是由于监督制度不健全,以致人大的监督功能没有得到很好的发挥。人大要对行政执法行为保持有效监督,就必须有经常性的监督手段,建立常设监督机构。许多发达国家的议会中都设有议会行政督察专员、或行政申诉专员,专门负责受理对行政机关的投诉。他们有权对公民反映的问题进行调查,对有关行政机关提出质询,并就调查结果向议会提交公开报告,这将对政务官的前途产生重大影响。鉴于目前我国人大代表绝大多数是兼职,人大对行政机关的监督效果不佳,加强人大对行政执法监督的最直接的办法就是借鉴发达国家的经验,由人大代表选举他们中的积极分子担任专职的行政申诉专员,国家为其配备专门的工作机构和必要的设施与经费,充分发挥人大的监督作用。
其次,加强社会监督。社会监督主要包括执政党的监督、人民政协和民主党派的民主监督与人民群众的监督。一方面要充分重视新闻媒体的监督作用,创造有利于新闻自由的民主政治空间。另一方面要注意培养社会公众的权利意识、法律意识,努力提高人民群众的监督能力,并完善有关人民群众监督的立法,使人民群众对行政执法的监督权获得法律的切实保障。
最后,搞好综合执法和提高执法效率,需要培养一支高素质的监察队伍。积极推进执法队伍的人事制度改革,建立健全多层次、全覆盖的监督网络,确保严格执法、秉公执法、文明执法。主要的对策措施应该包括实行社会公开招聘,本着政治要强、文化素质要高、年龄要轻的原则录用监察队伍;通过培训不断提高监察人员的业务文化素质和良好的执法能力。实行弹性的工作制度,将城市综合执法监察放在工作难点和重点时段上,实行全方位、全覆盖、全天候的城市综合执法管理。

6.5加强新闻舆论宣传引导,营造良好城市管理执法环境

完善城市管理的咨询机制。完整的城市综合管理必须具备四个要素,即除了开明果断的决策系统、综合协调的执行系统、信息反馈的监督系统之外,还需要发展建策立言的咨询系统。政府主管部门要进一步确立“谋与断相分离、先咨询后决策”的原则,在制定城市管理的各类规划和公共政府中充分发挥内脑和外脑的作用。高等院校和科研院所要积极组织科研力量,对深圳大都市城市管理遇到的问题开展有针对性的研究,为政府提供有价值的咨询意见。深圳还可以以国外经验为借鉴,尝试建立由政府官员、专家学者、企业团体、市民代表等造成的城市管理咨询委员会,发挥提供信息、充当智囊的作用。
在全社会应进行树立城管执法机关权威、尊重城管执法机关决定及提高群众守法意识的法制教育,应充分发挥政府基层组织和宣传媒体的积极行动,发挥联系群众的桥梁作用,通过法制宣传,增强人民群众的守法意识。另外,作为行政主体的城管执法机关更要密切联系群众,加强与群众的沟通了解,妥善处置执法中遇到的纠纷和矛盾,避免造成群众对城管执法工作不必要的误会,避免发生群体性冲突事件。我们执法者和广大群众都要认识到,城管执法工作要“群防群治”。
其次,应开展防范教育,警示和告诫群众不要进行违法行为。对于发生严重抗法事件要通过电视、广播、报纸等传媒工具进行报道,加强开展防范教育,以案替示,使群众提高法律意识,充分认识和理解城管综合执法部门的执法活动,在遇到个人利益与执法活动冲突的情况下,能对自己的行为进行约束,减少抗法事件的发生。

6.6加强城市管理综合行政执法队伍的建设

要使行政综合执法改革实现预期目标,还必须从用人方面入手,积极、主动采取监督、约束行为,使用人制度朝健康有效的方向发展。自古以来,为政在人。行政机关的工作人员首先是作为一个公民生活于家庭、社会之中,由此决定了他们的公务行为也不得不受到各种关系的影响和干涉从而妨碍其依法、公正地行使职权。因为“除了官员的职务之外,行政官员还肩负着其他角色一一丈夫、父亲、邻居、亲戚、专业人员、党员、政治家等等,这些非官方角色的要求总是与官员的要求发生冲突。也就是说,行政官员不仅是一官方的角色承担者,而且也是普通的个人。”行政执法不仅有来自家庭、社会的干扰和阻力,而且也面临着国家机关内部工作人员相互之间编织的关系网的压力。这些内部编织的关系网构成一种结构严密的“亚文化群”,“这种亚文化群使越绷于为标准化,为之制定准则,制定越绷示为‘可能接受’的控制措施,指导其如何从事越轨等。”行政综合执法队伍的建立要改正过去执法人员尤其是基层执法人员素质不高所造成的问题,如不懂法、对违法事件定性不准、处理不当、以罚代刑、越权处罚,甚至执法犯法,有必要从三个“关口”入手,努力造就一支公正清廉、纪律严明、熟悉法律、精通业务的高素质的执法队伍。一是入口关。考虑到执法工作的特殊性,对那些通过公务员任职资格考试,具备相应法律素质的人才,还需进行人才测评,挑出与执法工作要求相吻合的人才,并建立相关的人才信息库。二是管理关。建立奖惩激励制度,充分使用绩效评估考核制度,对各执法者的工作定期考核、分类、评析,以便及时对其工作做出更合适的指导与调整,同时要进行必要的、针对性强的法律与业务培训。三是出口关。本着“宁缺毋滥”的原则,在建好执法上岗人员梯队的同时,对滥用职权、以权谋私的人予以严惩,使队伍在调整中实现优化。

第七章 总结与展望

综合行政执法是城市管理综合行政执法的上位概念。或者说,综合行政执法首先是在城市管理的行政执法体制中进行了尝试。在城市管理中首先出现综合行政执法是因为城市管理综合行政执法体制是城市发展的紧迫要求,是完善行政管理机制的有效载体,是为解决多头执法,执法扰民,执法不公等现象的举措。综合行政执法的提出和此后的广泛发展有其现实必要性。但是,在当前试点的过程中又出现了许多新的情况,例如,在城市管理综合行政执法过程中出现的暴力抗法现象等,给城市管理综合行政执法提出了一系列的新要求。看来,十年前提出相对集中行政处罚权试点,只是一个开始,还有很长的路要走。
街道管理体制改革是随着社会主义市场经济的建立和发展,改革开放的不断深入,城市现代化建设的迅速发展应运而生的。进一步探索和完善城市管理的综合,建立综合集成的城市管理模式,需要加强城市管理的综合执法,实现执法机制从专业性为主向专业性与综合性相结合、重在综合执法的转变。建立充满活力的综合执法系统,是城市综合管理模式的必要组成,也是实现长效管理的重要前提。坚持整体性目标和阶段性推进相结合,有计划、分步骤、有重点、分阶段推进各项工作。
多年来的实践表明,深圳市的城市管理综合行政执法顺应了我国行政管理体制改革的方向,符合我国的法制精神及WTO的原则,在构建和谐社会过程中发挥了重要的作用。但是,因为是一种全新的尝试,缺乏相应的经验,现在也都仍处于不断摸索的阶段。
本文结合深圳市的城市发展实际,对深圳市近年进行的街道体制改革进行分析,提出了在现阶段街道办事处仍有其存在的必要性,并且对以往改革的不彻底还需进一步深化的观点,主张适当调整街道办事处规模和职能,把街道办事处的主要任务定位在城市管理和社会服务上,进而理顺区街及街道办事处与社区的关系。对我市街道管理体制改革的深化,提出了在一定可操作性的对策建议,力求为深圳市街道管理体制改革提供一定理论和实践参考。但城市街道管理体制改革是一项涉及政治、经济和社会的系统工程,与城市发展和居民生活息息相关,本文观点也只是针对现阶段沈阳市城市街道管理现状而言的,城市街道管理体制改革的发展趋势,还需根据国家政策的调整和城市发展的实际而调整改变。

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